陳錫文，1950年7月生，畢業(yè)于中國人民大學農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系，曾任中央農(nóng)村工作領導小組副組長，現(xiàn)任第十三屆全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員

一、農(nóng)村改革的歷程、經(jīng)驗和貢獻

（一）改革的突破

鄧小平同志講：中國的改革是從農(nóng)村開始的。習近平總書記講：農(nóng)村改革是從調整農(nóng)民與土地的關系開啟的。具體講，農(nóng)村改革是從打破集體土地只能由集體統(tǒng)一經(jīng)營的僵化認識和體制后才取得突破的。之后，農(nóng)村集體土地開始實行由農(nóng)民家庭承包經(jīng)營。農(nóng)村基本經(jīng)營制度的形成，最初是農(nóng)民的自主自發(fā)行為，但黨對農(nóng)民的創(chuàng)造始終高度關注，不斷對其進行總結、提煉和完善，并把其中具有普遍意義的經(jīng)驗提升為政策進行推廣。

農(nóng)村最初出現(xiàn)“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”時，中央并不贊成。1978年12月22日，黨的十一屆三中全會原則通過的《關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》明確提出：“可以按定額計工分，可以按時計工分加評議，也可以在生產(chǎn)隊統(tǒng)一核算的前提下，包工到作業(yè)組聯(lián)系產(chǎn)量計算勞動報酬，實行超產(chǎn)獎勵。不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干。”但這個《決定（草案）》在1979年9月四中全會正式通過時，就刪除了“不許包產(chǎn)到戶”這句話。這既體現(xiàn)了農(nóng)民勇于創(chuàng)造的精神和敢于堅持的韌性，也反映出黨在制定政策過程中尊重群眾創(chuàng)造、實事求是、與時俱進的態(tài)度。因此，1983年的中央一號文件指出，聯(lián)產(chǎn)承包制是黨的領導下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展。然而，農(nóng)村改革中迅速普及的并不是“包產(chǎn)到戶”，而是“包干到戶”。這個轉變極為重要。“包產(chǎn)到戶”仍然保留著集體統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配的制度。而“包干到戶”實行的是“交夠國家的、留足集體的、剩下是自己的”，這就使農(nóng)民家庭成了相對獨立的經(jīng)營主體，不必再實行集體統(tǒng)一核算和統(tǒng)一分配。這也就為撤銷人民公社體制創(chuàng)造了條件，為普遍實行以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制奠定了基礎。

（二）改革的貢獻

農(nóng)村改革所作出的貢獻，既有物質方面的，更有思想觀念、理論和制度方面的。從物質方面看，它在促進增產(chǎn)增收、解決吃飯問題和貧困問題等方面的效果極為明顯。1978年，我國糧食總產(chǎn)量6095億斤；1984年達到了8146億斤，增長了34.3%。人均糧食占有量，從1978年的633斤，增加到了1984年的781斤，增加了23.4%。農(nóng)民人均純收入從1978年的134元增長到了1984的355元，扣除價格因素后實際增長了1.5倍，年均增長16.2%。1978年，我國農(nóng)村貧困人口（標準為100元/人、年）為2.5億人，到1985年農(nóng)村貧困人口下降為1.25億人（標準為206元/人、年）。

從觀念、理論和制度方面看，家庭承包經(jīng)營使農(nóng)戶成為相對獨立的經(jīng)營主體，這就引起了一系列更深刻的變化。第一，在“交夠國家、留足集體”的后，農(nóng)民不僅可以支配“剩下是自己”的那部分產(chǎn)品，還可以按照市場需求來自主決定自家承包地上的種植結構，于是就在農(nóng)業(yè)資源配置上開始引入市場機制。第二，由于“剩下是自己”的那部分比重不斷提高，農(nóng)民就具有了積累自身資產(chǎn)的可能性，于是就開創(chuàng)了以公有制經(jīng)濟為主導、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的新局面。第三，農(nóng)業(yè)的家庭承包經(jīng)營，土地是集體所有的，但生產(chǎn)工具和其他投入品是農(nóng)民家庭的，這就形成了改革初期的混合所有制經(jīng)濟。農(nóng)村改革在思想、理論、制度創(chuàng)新上可謂貢獻巨大。

2008年，在農(nóng)村改革30周年時，黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：農(nóng)村改革發(fā)展的偉大實踐，極大調動了億萬農(nóng)民積極性，極大解放和發(fā)展了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，極大改善了廣大農(nóng)民物質文化生活。更為重要的是，農(nóng)村改革發(fā)展的偉大實踐，為建立和完善我國社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟體制進行了創(chuàng)造性探索，為實現(xiàn)人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進社會主義現(xiàn)代化作出了巨大貢獻，為戰(zhàn)勝各種困難和風險、保持社會大局穩(wěn)定奠定了堅實基礎，為成功開辟中國特色社會主義道路、形成中國特色社會主義理論體系積累了寶貴經(jīng)驗。

農(nóng)村改革之所以能夠率先突破、首戰(zhàn)告捷，值得總結的經(jīng)驗很多。其中有四條尤為重要：一是黨恢復了從實際出發(fā)、實事求是的思想路線；二是在總結歷史經(jīng)驗教訓的基礎上，提出了處理國家與農(nóng)民關系的準則，即“保障農(nóng)民經(jīng)濟利益，尊重農(nóng)民民主權利”；三是尊重客觀規(guī)律，農(nóng)業(yè)實行家庭承包經(jīng)營、按市場需求配置農(nóng)業(yè)資源、以公有制為主導多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展等，就是尊重農(nóng)業(yè)規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律的結果；四是這樣一場涉及8億農(nóng)民切身利益的深刻變革，沒有引發(fā)社會的不安和動蕩，最根本的是堅持了農(nóng)村土地集體所有制、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等農(nóng)村基礎性制度。

（三）改革的深化和拓展

農(nóng)村改革畢竟是在微觀層面推進的改革，雖然農(nóng)民在重塑農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營主體的過程中，創(chuàng)造了大量對全局改革具有重要借鑒和參考意義的寶貴經(jīng)驗，但要把改革引向宏觀層面，則必須有黨的決斷和規(guī)劃設計。實際上，在農(nóng)村改革取得重大突破之后，黨中央就一直在思考如何將改革進一步引向深化和拓展。

在1983年1月2日發(fā)出的第二個指導農(nóng)村改革的中央一號文件中，明確提出：人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產(chǎn)責任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實行政社分設。

1984年元旦發(fā)出的中央一號文件，提出了三大重要政策：一是土地承包期延長至15年以上；二是鼓勵耕地向種田能手集中；三是要求各地開展試點，允許務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。這個文件強調：隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，將有越來越多的人脫離耕地經(jīng)營，從事林牧漁業(yè)等生產(chǎn)，并將有較大部分轉入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務業(yè)。這是一個必然的歷史性進步，可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向深度廣度進軍，為改變人口和工業(yè)的布局創(chuàng)造條件。不改變“八億農(nóng)民搞飯吃”的局面，農(nóng)民富裕不起來，國家富強不起來，四個現(xiàn)代化也就無從實現(xiàn)。可見，從那時起，黨中央就把深化和拓展農(nóng)村改革，定位在實現(xiàn)農(nóng)民富裕、國家富強和四個現(xiàn)代化這樣一個關系黨和國家前途、命運的宏偉目標上。

此后的改革進展，大體是循著這樣的路徑不斷深化和拓展的：改革商品流通體制—改革資源要素配置機制—改革城鄉(xiāng)二元分割的體制—建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制。

重要商品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷、重要生產(chǎn)資料由國家統(tǒng)一分配、勞動力就業(yè)由國家統(tǒng)一安排等，這些都是計劃經(jīng)濟體制的核心內容。改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，破除對農(nóng)村勞動力外出流動就業(yè)的障礙，改革戶籍制度等，這些方面的改革，實際就是改革計劃經(jīng)濟體制、逐步發(fā)揮市場機制的作用，同時也是在逐步打破城鄉(xiāng)分割的體制壁壘。把國家投資的基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點放到農(nóng)村，建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療、最低生活保障和社會養(yǎng)老保險制度，實行農(nóng)村稅費改革、建立農(nóng)業(yè)支持保護體系等，實質就是統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展，讓公共財政惠及農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民、逐步推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。這些方面的改革已經(jīng)取得了明顯成效，但正如習近平總書記所指出的那樣：農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是建設全面小康社會中的短板。中國要強，農(nóng)業(yè)必須強；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富。農(nóng)業(yè)基礎鞏固，農(nóng)村和諧穩(wěn)定，農(nóng)民安居樂業(yè)，整個大局就有保障，各項工作都會比較主動。所以，農(nóng)村改革仍然任重道遠。

二、中央為何此時提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

習近平總書記在2017年年底中央農(nóng)村工作會議上的重要講話和2018年中央發(fā)出的一號文件中都明確回答了這個問題。筆者認為，最重要的原因在于兩方面：一是我國的基本國情，二是我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)階段的基本特征。

（一）我國的基本國情決定了鄉(xiāng)村不能衰敗

城鎮(zhèn)化是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路和強大動力，這是已被各國實踐證明了的規(guī)律。但是，世界各國的資源稟賦、人口規(guī)模、發(fā)展水平、社會制度等各不相同，在現(xiàn)代化過程中人口城鄉(xiāng)分布的格局和變化必然有很大差別，因此不能簡單對別國的經(jīng)驗照抄照搬。提出振興鄉(xiāng)村，絕不是不要城鎮(zhèn)化，也不是要把城鄉(xiāng)發(fā)展對立起來，而是要從我國的實際出發(fā)，科學引領我國現(xiàn)代化進程中的城鄉(xiāng)格局及其變化。

2016年年底世界上超過1億人口的國家有13個，其中亞洲7個：中國、印度、印度尼西亞、巴基斯坦、孟加拉國、日本、菲律賓；非洲2個：尼日利亞、埃塞俄比亞；北美洲2個：美國、墨西哥；南美洲1個：巴西；歐洲1個：俄羅斯。這13個國家中已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)達國家的只有美國和日本兩個。但是，美國總人口3.2億，不足我國的零頭；日本總人口1.2億，不足我國的十分之一。世界上所有經(jīng)濟發(fā)達體的人口都加在一起，大概是10億人。因此，人口超過10億的國家如何實現(xiàn)現(xiàn)代化，這在世界上還沒有先例，當然也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗。路怎么走，只能靠我們自己去探索。

隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村人口必然逐步減少，有些村莊也會因各種原因而逐步消失，但這是一個漸進的歷史過程。更由于城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方面具有不同的功能，城鄉(xiāng)之間只有形成不同功能的互補，才能使整個國家的現(xiàn)代化進程健康推進。因此，不管城鎮(zhèn)化發(fā)展到什么程度，鄉(xiāng)村都不可能被消滅。我國的特殊性則在于人口總規(guī)模巨大，即使鄉(xiāng)村人口的比重降到30%以下，但總量仍將達到幾億人。有著幾億人生活的地方怎么能不把它建設好？如果城鄉(xiāng)差距過大，怎么能建成惠及全體人民的全面小康社會和現(xiàn)代化國家？因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是由我國國情所決定的必然要求。

習近平總書記2013年12月12日在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話指出：在人口城鎮(zhèn)化問題上，我們要有足夠的歷史耐心。他在2013年12月23日中央農(nóng)村工作會議的講話中指出：必須看到，我國幅員遼闊，人口眾多，大部分國土面積是農(nóng)村，即使將來城鎮(zhèn)化水平到了70%，還會有四五億人生活在農(nóng)村。為此，要繼續(xù)推進社會主義新農(nóng)村建設，為農(nóng)民建設幸福家園和美麗鄉(xiāng)村。在2017年12月28日的中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記就實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作重要講話時，再次闡述了他的這一觀點，可見總書記對這一問題的判斷和認識是一貫的。

一個國家的國土面積和人口規(guī)模，往往對它的城鎮(zhèn)化道路和人口的城鄉(xiāng)分布會有很大影響。我國民國時期的學者吳景超在1937年出版的《第四種國家的出路》一書中就分析到這個問題。他把世界各國分為四大類，一是人多地少，農(nóng)業(yè)人口比重低，如西歐國家；二是人少地多，農(nóng)業(yè)人口比重低，如美國、加拿大、澳洲等；三是人少地多，農(nóng)業(yè)人口比重較高，如蘇聯(lián)；四是人多地少，但農(nóng)業(yè)人口比重很高，如中國、印度及大多數(shù)亞洲國家。他認為，這第四類國家要實現(xiàn)現(xiàn)代化，難度最大，非走自己獨特的道路不可！

此外，在對城鎮(zhèn)化問題進行國際比較時，至少還有三個問題值得注意。第一，各國的城鎮(zhèn)化具有不同的具體形式。既有大集中、小分散的，如日本，東京地區(qū)居住著約占全國四分之一的人口；韓國的首爾地區(qū)居住著約占全國一半的人口。也有大分散、小集中的，如德國，有60%的人口是居住在兩萬人以下的小鎮(zhèn)上。第二，各國城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計口徑各不相同。如按世界銀行的統(tǒng)計，2016年日本人口城鎮(zhèn)化率為92%。但日本認為這是按“市”的行政區(qū)域作的人口統(tǒng)計，而日本自身的統(tǒng)計中沒有“城鎮(zhèn)化率”這個指標，它使用的是“人口密度”的指標：每平方公里人口密度達4000人以上、集聚的總人口超過5000人即為“人口集聚區(qū)”。目前，日本全國居住在“人口集聚區(qū)”范圍內的人口，約占70%。第三，在人口城鎮(zhèn)化率不斷提高的過程中，不少國家和地區(qū)都在關注如何保持鄉(xiāng)村的活力。如韓國搞過“新村運動”，日本搞了“鄉(xiāng)村重建”計劃，我國臺灣省也在2010年制定了“鄉(xiāng)村重生條例”，目前仍在實行。所以，習近平總書記在2017年年底的中央農(nóng)村工作會議上講：我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也是為全球解決鄉(xiāng)村問題貢獻中國智慧和中國方案。

（二）我國發(fā)展的階段性特征要求鄉(xiāng)村必須振興

經(jīng)過改革開放以來的快速發(fā)展，我國經(jīng)濟增長已經(jīng)進入了“新常態(tài)”，這意味著經(jīng)濟的增速會適當放緩，但對發(fā)展的質量要求會更高。我國城鎮(zhèn)化的進程也必須跳出在高增長時期形成的思維慣性，主動適應這種變化。2017年我國戶籍人口的城鎮(zhèn)化率為42.35%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低約16個百分點，這就意味著有2.3億農(nóng)業(yè)戶籍的人口雖已在城鎮(zhèn)居住和生活，但尚未落戶城鎮(zhèn)。按“十三五”規(guī)劃要求，到2020年年底，將有1億已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工及其家屬落戶城鎮(zhèn)。但這同時也表明，現(xiàn)已進城的農(nóng)業(yè)人口中，多數(shù)人到2020年年底還不能在城鎮(zhèn)落戶，何況今后還會有農(nóng)業(yè)人口陸續(xù)進入城鎮(zhèn)。解決好這個問題，正如習近平總書記講的那樣：要有足夠的歷史耐心。

我國發(fā)展已經(jīng)進入了新時代，現(xiàn)階段我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，而這種發(fā)展的不平衡不充分，突出反映在農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后上。因此，黨的十九大報告提出要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

解決我國的“三農(nóng)”問題，要靠城鎮(zhèn)化，但也不能只靠城鎮(zhèn)化。一段時間以來，存在著這樣一種認識，認為“三農(nóng)”問題要靠城鎮(zhèn)化來解決，只要讓農(nóng)民都進了城，“三農(nóng)”問題自然就解決了。這樣的看法不符合我國的實際。我國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民將永遠存在，農(nóng)村發(fā)展除了借助外力之外，還必須發(fā)揮自身內在的活力。經(jīng)濟增速放緩、結構升級，對勞動力的需求出現(xiàn)了明顯變化，所以農(nóng)民工外出就業(yè)的增速放緩了；但居民收入增長，達到小康水平后必然會產(chǎn)生出許多新的需求，這就為農(nóng)村創(chuàng)造新的供給提供了極大的機遇。為什么會有農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)？為什么農(nóng)村會發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和實行一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展？就是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在適應新形勢，這也說明鄉(xiāng)村振興有其內在的客觀要求。改革以來，為解決農(nóng)民就業(yè)問題，有過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，有過民工潮，而現(xiàn)在則要通過農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺為農(nóng)民開辟“第三就業(yè)空間”——通過產(chǎn)業(yè)融合和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為農(nóng)民在鄉(xiāng)村提供主要不依賴于單純農(nóng)業(yè)的就業(yè)崗位。

實施鄉(xiāng)村振興，就必須全面、客觀地看待當前農(nóng)村的現(xiàn)狀，比如關于農(nóng)村的“空心化”、“老齡化”問題。據(jù)國家電網(wǎng)公司對其經(jīng)營區(qū)域內居民房屋空置率（年用電量低于20千瓦時）的統(tǒng)計，城鎮(zhèn)居民房屋空置率為12.2%（其中大中城市為11.9%，小城市為13.9%），而鄉(xiāng)村居民住房空置率為14%。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的結果，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營人員中，男性占52.5%，35歲以下人員占19.2%，36～54歲的人員占47.3%，55歲及以上人員占33.6%。這是動員了近400萬人，逐村、逐戶填報了2.3億份農(nóng)戶普查表的匯總結果。我國農(nóng)村各地的情況差別很大，對農(nóng)村現(xiàn)狀的了解必須全面，不能以偏概全、人云亦云。

更重要的是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有其自身的特殊規(guī)律。馬克思講，農(nóng)業(yè)中生產(chǎn)時間與勞動時間的不一致，是農(nóng)民從事副業(yè)生產(chǎn)的自然基礎。隨著農(nóng)業(yè)機械化的普及和農(nóng)業(yè)社會化服務體系的健全，農(nóng)民在大宗作物生產(chǎn)上的勞動強度逐步降低，勞動時間不斷減少，既使得老人、婦女比以往更能勝任日常的田間管理，又使得青壯年勞動力獲得了更充裕的外出就業(yè)時間。這是技術進步背景下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律出現(xiàn)的新特征，對農(nóng)民增收具有積極意義。如果能使農(nóng)民利用好比以往更充裕的剩余勞動時間，在農(nóng)村創(chuàng)造新的供給、滿足城鎮(zhèn)居民新的需求，那意義就更大，而這也正是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本意所在。

三、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略值得注意的若干制度性問題

如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，習近平總書記的講話和中央一號文件中都已作了明確部署，這里對幾個值得注意的制度性問題，談一點個人的看法，供參考。

（一）關于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

習近平總書記講，農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石。堅持黨的農(nóng)村政策，首要的就是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度。他還講，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，不是一句空口號，而是有實實在在的政策要求。具體講，有三個要求。第一，堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎和本位。第二，堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位。這集中體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是承包集體土地的法定主體，其他任何主體不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭自己經(jīng)營，也可以通過流轉經(jīng)營權由其他經(jīng)營主體經(jīng)營。但不論如何流轉，集體土地承包權都屬于農(nóng)民家庭。第三，堅持穩(wěn)定土地承包關系。農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，黨的十九大報告又明確了農(nóng)村二輪土地承包到期后再延長30年。要看到，只有土地承包關系長久不變，才能實行“三權分置”。對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權實行確權、登記、頒證后，農(nóng)戶流轉承包土地的經(jīng)營權才能踏實、放心。同時，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權是否流轉、怎樣流轉、流轉給誰，只要依法合規(guī)，都要讓農(nóng)民自己做主，任何個人和組織都無權干涉。

這里有一個值得深入研究的問題，就是關于“流轉”的概念。我國農(nóng)村土地在私有制時代，土地租賃現(xiàn)象就長期存在。“流轉”與“租賃”是什么關系？1984年中央一號文件明確把土地承包期延長到15年后，同時做出了自留地、承包地不準買賣、不準出租、不準轉作宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地的規(guī)定。其他兩個“不準”好理解，到現(xiàn)在也是如此。而不準出租，這是當時歷史背景下的認識。但實際上，在農(nóng)村人口流動、分工分業(yè)不斷發(fā)展的背景下，土地經(jīng)營權的租賃就具有必然性。但政策規(guī)定不準“出租”，因此就逼出了“流轉”這個概念。但承包土地經(jīng)營權的流轉，本質上應該就是承包土地經(jīng)營權的出租。如今30多年過去了，對“流轉”這個概念應當作出清晰的界定，否則容易混淆財產(chǎn)關系，不利于保障農(nóng)民的合法權益。

（二）關于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革

除了享有公民權以外，我國農(nóng)民還享有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權，這主要體現(xiàn)在三個方面：一是集體土地承包權，二是宅基地使用權，三是集體資產(chǎn)收益分配權。集體產(chǎn)權制度改革必須首先明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本性質。依據(jù)法律規(guī)定，集體經(jīng)濟所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有兩大基本特征：一是集體的資產(chǎn)不可分割到個人；二是集體組織成員享有平等權利。從這兩個基本特征不難看出，首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不是共有制經(jīng)濟組織。因為法律規(guī)定，共有資產(chǎn)可以分割到人，也可以轉讓共有人持有的資產(chǎn)份額，因此共有制經(jīng)濟的實質是私有經(jīng)濟。有些同志說，集體產(chǎn)權制度改革，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)從“共同共有”變成了“按份共有”。這不正確，因為無論“共同共有”還是“按份共有”，都屬于共有制經(jīng)濟，而不是我國農(nóng)村的集體經(jīng)濟。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也不是公司、企業(yè)性質的經(jīng)濟組織。法律關于公司或企業(yè)發(fā)起、設立的規(guī)定完全不同于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。在現(xiàn)實生活中，公司或企業(yè)破產(chǎn)、兼并、重組等情形不可避免，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織顯然不可能發(fā)生此類情形。因此，有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法設立公司或企業(yè)，并依法從事經(jīng)營活動和承擔市場風險。但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身不能改制為公司或企業(yè)。

此外，在集體產(chǎn)權制度改革中，由于提倡實行“股份合作制”，于是就頻頻使用“股份”這個概念。但黨和國家從來沒有講過要把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制為股份制經(jīng)濟組織。因此關于“股”的概念就要討論清楚。一般意義上的“股”，代表的是資產(chǎn)，持有者有權依法對自己持有的“股”進行處置。但集體產(chǎn)權制度改革中出現(xiàn)的所謂“股”，其實只是指每個成員在集體資產(chǎn)收益中的具體分配份額，因為集體的資產(chǎn)是不可分割給個人的。對于“股”，農(nóng)村基層作為約定俗成的口頭表達，問題不大。但在制定政策和法律時應當對此有清晰、規(guī)范的表述，否則容易混淆農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質。

（三）關于實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接

東亞地區(qū)很多國家的農(nóng)業(yè)經(jīng)營都以小農(nóng)形式存在，這是由國情所決定的。習近平總書記2016年4月25日在安徽省小崗村就深化農(nóng)村改革所作的講話中明確指出：一方面，我們要看到，規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎，分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式難以建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。另一方面，我們也要看到，改變分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式是一個較長的歷史過程，需要時間和條件，不可操之過急，很多問題要放在歷史大進程中審視，一時看不清的不要急著去動。他說，我多次強調，農(nóng)村土地承包關系要保持穩(wěn)定，農(nóng)民的土地不要隨便動。農(nóng)民失去土地，如果在城鎮(zhèn)待不住，就容易引發(fā)大問題。這在歷史上是有過深刻教訓的。這是大歷史，不是一時一刻可以看明白的。在這個問題上，我們要有足夠的歷史耐心。他在此前還曾強調過：創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，不能忽視了普通農(nóng)戶。要看到的是，經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶畢竟仍占大多數(shù)，這個情況在相當長時期內還難以根本改變。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2016年，實際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉面積3.9億畝，占實際耕種面積的23.4%。由此可見，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經(jīng)營。

有條件也符合農(nóng)民意愿的地方，當然應當引導承包耕地的經(jīng)營權流轉、集中、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。但農(nóng)民愿意流轉耕地的經(jīng)營權，前提是要有更好的就業(yè)和收入。因此，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，與其說是地的問題，不如說是人的問題。鑒于小農(nóng)戶還將長期存在的客觀現(xiàn)實，需要研究如何實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的問題。這方面各地都有很多好的做法和經(jīng)驗，如興辦合作社，公司加農(nóng)戶，土地托管、代耕，向農(nóng)戶提供完善的農(nóng)業(yè)社會化服務等，要因地制宜地總結和推廣成熟的經(jīng)驗。同時還要看到，除了要求土地密集型生產(chǎn)的大宗農(nóng)產(chǎn)品外，并非所有的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)都需要大規(guī)模的土地集中。從我國耕地分布的實際狀況看，也并非所有的耕地都適合規(guī)模經(jīng)營，關鍵是要向小農(nóng)戶的生產(chǎn)提供優(yōu)良品種、栽培技術、儲運營銷和其他各種適合于他們的服務。更重要的是，正像習近平總書記所指出的那樣：放活土地經(jīng)營權，推動土地經(jīng)營權有序流轉，是一項政策性很強的工作。要把握好土地經(jīng)營權流轉、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。

總之，小農(nóng)戶迄今為止仍然是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本面，這不是偏愛小農(nóng)戶，而是客觀現(xiàn)實。在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進程中，我們的功夫要更多地用在習近平總書記所講的創(chuàng)造改變分散、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營的條件上，這樣才能走出一條中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

（陳錫文第十三屆全國人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員）

來源：《行政管理改革》